17. Para assegurar o máximo crescimento possível com redução das desigualdades sociais, num contexto de consolidação da estabilidade econômica, além de uma gestão eficiente das políticas fiscal e monetária, a definição de prioridades deve ter como base um conjunto de princípios, entre os quais se destacam os associados a políticas de investimento, do setor externo e do combate às desigualdades regionais e sociais.

III.1 - Políticas de investimento e de elevação da produtividade

18. Para maximizar o crescimento nos próximos anos, é essencial que se acelere o ritmo de expansão da capacidade produtiva por meio de políticas que incentivem o investimento e o aumento da produtividade. Um dos principais desafios do governo, neste sentido, é a criação de um ambiente favorável ao investimento privado. A sinalização de uma estabilidade duradoura é essencial para alcançar este objetivo, mas a ação do governo precisa ir além, com uma definição clara de prioridades, que ajude a orientar as decisões privadas.

19. Um conjunto de políticas que merece especial atenção é aquele voltado à redução do custo do investimento, pela diminuição do custo da intermediação financeira e da desoneração dos bens de capital. Além de estar construindo condições para reduzir a taxa básica de juros, o governo tem como objetivo reduzir o spread bancário por meio do aumento da segurança jurídica dos contratos (e, portanto, redução do risco de perdas por inadimplência) e do estímulo a uma maior concorrência entre as instituições financeiras. Algumas medidas neste sentido já vêm sendo tomadas mediante, por exemplo, a reformulação da lei de falências.

20. Além das medidas de caráter mais geral, o governo dispõe de instrumentos específicos de incentivo ao investimento privado, especialmente através da concessão de financiamentos por instituições financeiras públicas em condições mais favoráveis que as de mercado. Estes instrumentos serão vitais à estratégia de desenvolvimento do governo, especialmente enquanto a estabilidade macroeconômica não estiver enraizada e os mecanismos de financiamento de longo prazo de mercado não estiverem consolidados.

21. A grande questão aqui é a da definição de prioridades. Os recursos disponíveis ao fomento do investimento são limitados e sua expansão tem um impacto fiscal relevante. É essencial definir critérios claros para a alocação desses recursos, observando as condições de acesso a outras fontes de financiamento pelas empresas e, principalmente, seu retorno à luz dos demais objetivos explicitados neste documento - ampliação das exportações, incorporação de tecnologia, redução das desigualdades regionais, etc. Este é precisamente o papel da política industrial, de comércio exterior e de desenvolvimento tecnológico, que deverão ser detalhadas proximamente.

22. A política industrial deverá atuar em dois níveis: horizontal e vertical. As políticas horizontais serão concentradas na redução do custo-Brasil e na busca de isonomia de tratamento das exportações e importações brasileiras de bens e serviços. Entre outras medidas, será preciso negociar maior abertura do mercado europeu e norte-americano a nossas exportações e explorar os acordos no âmbito da Organização Mundial do Comércio sobre subsídios à produção de tecnologia, às atividades de pesquisa e desenvolvimento e ao financiamento de investimentos em setores intensivos em tecnologia, objetivando minimizar a brecha de competitividade entre o Brasil e seus concorrentes.

23. O ambiente macroinstitucional e as políticas horizontais, embora sejam importantes vetores de competitividade sistêmica, não são suficientes para aumentar a competitividade e diversificar a produção brasileira. Parte dos fatores determinantes da competitividade de um país refere-se a setores específicos. Configurações industriais distintas, dinamismos de mercado diferenciados, diversidade de capacidades de inovação e de produção requerem intervenções específicas de política industrial e tecnológica. Nesta perspectiva há de se definir claramente os critérios de escolha dos setores e das políticas prioritárias para se atingir os objetivos de elevar o investimento em setores exportadores, que substituam importações e com elevado nível de utilização de capacidade. Entre esses critérios, destacam-se o desempenho, a temporalidade e a transparência das políticas verticais.

24. Outra questão central para o PPA é o investimento público. É inegável que o investimento público pode ter um papel fundamental na ampliação da infra-estrutura, essencial para viabilizar um movimento sustentado de crescimento. A grande questão é que, no atual contexto de restrição fiscal, o espaço para a ampliação do investimento público será relativamente limitado nos próximos anos. Dois conjuntos de medidas são necessários para enfrentar este problema.

25. O primeiro diz respeito à necessidade de ampliar a participação do investimento no total dos gastos públicos, ou seja, à necessidade de que os investimentos cresçam mais rapidamente que os gastos correntes do governo nos próximos anos. A proposta de reforma previdenciária enviada ao Congresso Nacional já representa um importante avanço neste sentido, mas é essencial que o esforço de racionalização dos gastos correntes do setor público prossiga nos próximos anos, abrindo espaço para uma expansão mais acelerada dos investimentos.

26. No entanto, mesmo que o governo seja bem-sucedido em seu esforço de economizar nas despesas correntes, o grau de rigidez estrutural dos gastos é tal que será inviável atender à necessidade de expansão de infra-estrutura apenas com o investimento público. Isto nos leva ao segundo conjunto de medidas, à necessidade de concentrar os investimentos públicos nas áreas que dificilmente serão atendidas pelo setor privado e de incentivar o investimento privado - diretamente ou por meio de parcerias com o setor público - nas demais áreas.

27. Para viabilizar o investimento privado em infra-estrutura, é também preciso avançar na consolidação de um marco regulatório que estimule a oferta de serviços de qualidade e viabilize o repasse aos usuários dos ganhos decorrentes do aumento da produtividade e da provável redução do custo de capital esperada para os próximos anos e que, ao mesmo tempo, dê segurança às empresas para investir.

III.2 - Políticas para o setor externo

28. Paralelamente à ampliação da capacidade produtiva, a consolidação das condições para o crescimento sustentado do País exige o reforço da solidez das contas externas, com medidas voltadas à promoção da substituição competitiva de importações e, principalmente, ao estímulo às exportações.

29. Este conjunto de medidas tem um duplo objetivo. De um lado, reduzir a dependência da desvalorização cambial como forma de compatibilizar um crescimento mais acelerado da economia com a necessidade de evitar déficits excessivos em transações correntes - contribuindo assim para a estabilização dos preços. De outro lado, uma vez atendido o primeiro objetivo, o crescimento das exportações abriria espaço para uma expansão das importações, contribuindo assim para um maior grau de competição no mercado doméstico e para acelerar a absorção de tecnologia por meio da importação de bens de capital.

30. Ao contribuir para a redução da relação passivo externo/exportações e para o aumento do saldo comercial e da corrente de comércio, a estratégia aqui proposta ajuda também a aumentar a solidez externa e a reduzir o chamado risco-país, abrindo espaço para cortes mais rápidos dos juros.

31. Há vários mecanismos que precisam ser acionados para atingir esses objetivos. Em primeiro lugar, há algumas mudanças institucionais - como o fim da acumulação dos tributos prevista na reforma tributária e as medidas voltadas à redução do custo da intermediação financeira - que contribuem para reduzir o preço dos produtos nacionais em relação aos concorrentes estrangeiros, ampliando a competitividade da economia nacional.

32. Em segundo lugar, é preciso investir na redução dos custos de logística e transporte. Além da recuperação e melhoria da infra-estrutura de transporte e da redução dos custos portuários, cabe promover mudanças que agilizem o desembaraço aduaneiro, sem comprometer o necessário controle das operações de comércio exterior.

33. Mudanças na estrutura de incentivo e controle do comércio exterior também são necessárias. Neste sentido, além de uma simplificação de procedimentos e uma maior coordenação entre os vários órgãos de governo voltados à promoção das exportações, caberia fortalecer os órgãos técnicos responsáveis pelas atividades de normatização e de certificação de qualidade. Uma atuação decidida na defesa dos interesses comerciais brasileiros nas negociações comerciais - em todos os níveis - também é essencial para ampliar as exportações brasileiras, especialmente de produtos agrícolas e commodities industriais.

34. Por fim, é essencial definir uma clara estratégia de promoção de exportações, com a escolha de focos de atuação - como o estímulo às vendas externas de pequenas e médias empresas e o incentivo a que empresas que exportam esporadicamente busquem uma inserção mais estável nos mercados externos. Em particular, e principalmente, é essencial que os incentivos financeiros à substituição competitiva de importações e à promoção de exportações - no âmbito da política industrial, de comércio exterior e de desenvolvimento tecnológico - baseiem-se em parâmetros de custo-benefício e na importância estratégica dos setores, respeitando a limitação de recursos disponíveis para esses programas.

III.3 - Política Regional

35. As políticas regionais serão priorizadas com base no princípio de que o mercado não pode ser o único determinante do ordenamento territorial, porque promove concentração econômica e, dessa forma, acirra as desigualdades sociais. Por essa razão, o aspecto regional do projeto nacional deverá combinar as prioridades sociais e de realização de investimentos em infra-estrutura com a regionalização de políticas e programas que reduzam as desigualdades entre regiões e também as disparidades dentro das regiões. As políticas sociais orientadas por esse critério permitirão dotar as regiões menos favorecidas de elementos para o aumento da produtividade da força de trabalho. E as políticas de infra-estrutura permitirão reter poupança e recursos nas mesmas regiões, elevando emprego e renda. A rica diversidade regional será empregada como um ativo na regionalização do nosso desenvolvimento, de forma compatível com o requisito fundamental de sustentabilidade ambiental. Um melhor detalhamento dos princípios que regerão a política regional vem apresentado na seção V deste documento.

III.4 - Políticas sociais e consistência do modelo

36. Nos primeiros anos de implementação do PPA, a elevação necessária do investimento sem aumento do déficit em conta corrente em proporção do PIB resultará na redução do consumo total em proporção do PIB. Em outras palavras, a taxa de crescimento do consumo terá de ser algo inferior à taxa de expansão do PIB. É importante salientar, porém, que isto não significa limitar da mesma maneira a elevação do consumo das classes mais pobres da população, que poderá crescer mais rapidamente que o PIB. A definição de políticas voltadas à expansão da renda e do consumo dos mais pobres a um ritmo superior ao do crescimento da renda e do consumo dos mais ricos é dos pontos centrais da agenda do novo governo. Uma vez atingida a estabilização do investimento e do saldo comercial, em proporção do PIB, em níveis compatíveis com o crescimento sustentado, o espaço macroeconômico para a expansão do consumo de todas as classes sociais amplia-se e se fortalece a oportunidade para a rápida expansão do consumo popular.

37. Sem deixar de reconhecer que entre os principais determinantes da melhora da distribuição de renda no longo prazo estão a instrução e o grau de qualificação dos trabalhadores, há uma série de outros instrumentos disponíveis para viabilizar um aumento mais que proporcional da renda e do consumo da população mais pobre, já no curto e médio prazo, tais como: ampliação de programas de transferência de renda para a parcela mais pobre da população; aumento da progressividade da estrutura tributária; redução dos preços de bens e serviços essenciais, por meio de medidas tributárias e diferenciação das tarifas de serviços públicos; medidas de estímulo à concorrência, voltadas à repressão de atitudes monopolistas e ao repasse dos benefícios aos consumidores; estímulos à desconcentração da propriedade, em particular com a reforma agrária e o acesso dos mais pobres à moradia de qualidade; medidas voltadas à ampliação da poupança da parcela mais abastada da população mediante, por exemplo, o estímulo à formação de fundos de pensão; e medidas voltadas à absorção de trabalhadores menos qualificados, no campo e na cidade, reduzindo a pressão sobre o mercado de trabalho do contingente excessivo de trabalhadores de baixa qualificação e viabilizando uma maior expansão dos salários desses trabalhadores no mercado.

38. Várias iniciativas já estão sendo adotadas para um aumento mais que proporcional da renda e do consumo dos mais pobres, mas é inegável que ainda há muito a ser feito. Entre essas iniciativas destacam-se o Programa Fome Zero, a reforma previdenciária - que reduz as transferências do setor público para a parcela da população de renda mais elevada -, a desoneração do ICMS da cesta básica e o aumento da progressividade do imposto sobre heranças e doações, ambas medidas incluídas na reforma tributária.

39. A própria redução da taxa real de juros - que será viabilizada pela consolidação da estabilidade - terá efeitos positivos sobre a distribuição de renda, pois são apenas os mais ricos que têm aplicações financeiras e se beneficiam do pagamento de juros pelo governo. Assim, a redução dos juros também contribuirá para o objetivo de restringir o ritmo de expansão da renda e do consumo dos mais ricos para dar espaço ao aumento do consumo da camada menos favorecida da população.

40. Finalmente, é preciso reconhecer que - por causa das restrições à ampliação das despesas nos próximos anos e pela necessidade de ampliar os investimentos públicos - os recursos para a expansão dos programas de transferência de renda e de subsídios aos mais pobres também são limitados. É exatamente por causa destas limitações que é necessário avaliar custos e benefícios dos diferentes programas, dando prioridade àqueles que tragam melhores resultados em termos do objetivo de reduzir as desigualdades sociais.

41. Em particular, é preciso dar ênfase aos programas que - além de transferir renda - contribuam para absorver os trabalhadores de menor qualificação, melhorando as condições do mercado de trabalho e os salários para estes trabalhadores - reforçando assim o objetivo de melhorar a distribuição de renda. Mesmo num contexto marcado por restrições, a eleição clara de prioridades e a gestão coordenada das mudanças institucionais e das políticas públicas poderão pavimentar o caminho para a consolidação de um ciclo virtuoso com base na expansão do consumo de massa - que tem efeitos benéficos sobre a competitividade e a produtividade da economia - e no aumento equilibrado da demanda e da capacidade produtiva da economia.